संघीय संरचनाबारे अन्तर्राष्ट्रिय अनुभव

नेपालमा संघीयताको निर्माण तथा व्यवस्थापन एक जटिल र पेचिलो विषय बनेको छ । संविधान निर्माणको कार्य संघीय संरचनाको स्वरूप र संरचनामा गएर अड्किएकाले यो कुराको पुष्टि पनि गरेको छ । जहाँसम्म संघीयताको सैद्धान्तिक प्रश्न छ, यो एक राजनीतिक प्रणाली हो र यसमा देशको सार्वभौमसत्ता र त्यसमा अन्तर्निहित अधिकार केन्द्र तथा अन्य तल्ला तहका सरकारहरूबीच सन्तुलित ढंगले वितरण गर्ने प्रयास गरिन्छ । यस्तो वितरण तथा बाँडफाँड कुनै ऐन तथा नियमको आधारमा नभई मूलभूत कुराहरू संविधानबाटै व्यवस्थित गरिएको हुन्छ । त्यसैले संघीयतालाई संविधान तथा सम्झौतावादमा आधारित प्रणाली पनि भनिन्छ । संघीयता आफैँमा लोकतन्त्रको पर्याय नभए पनि यसले लोकतन्त्रलाई सुदृढ गराउन सघाउ पुर्‍याउँछ भन्ने मान्यता रहिआएको छ । यो एक प्रकारको शासकीय औजार पनि हो, जसले राजनीतिक अधिकारका अतिरिक्त प्रशासनिक र व्यवस्थापकीय अधिकारकोसमेत समुचित संयोजन र व्यवस्थापन गर्छ । भारत, संयुक्त राज्य अमेरिका, अस्ट्रेलिया, क्यानाडा, जर्मनी, रुस, ब्राजिल, नाइजेरियासमेतका ठूलादेखि बेल्जियम, अस्ट्रिया, स्विट्जरल्यान्ड तथा सेन्टकिटसमेतका सानासमेत गरी विश्वका २८ भन्दा बढी देशमा अभ्यास भइरहेको संघीय प्रणाली कतिपय देशमा अत्यन्त सफल छ भने कतिपय देशमा यो अफाप सिद्ध भएको छ । क्यामरुन, युगान्डा, माली तथा इन्डोनेसियाले एकचोटि संघीय प्रणाली अपनाइ पुन: एकात्मक प्रणालीमा फर्किएका छन् भने कतिपय देशहरू संघीय शासन पद्धति अपनाएकै कारण विघटनको चपेटामा परेका छन् । युगोस्लाभिया, सोभियत संघ र चेकोस्लोभाकिया यस्ता देशका उदाहरण हुन् । संघीयताले सधैँ सबैलाई जोडेर राख्छ भन्ने पनि हुँदैन । यसको उदाहरण मलेसिया र सिंगापुरलाई लिन सकिन्छ । यो सन् १९६५ सम्म यी दुवै देश संघीय स्वरूपमा एकै ठाउँमा रहेका थिए  । तर, संघीय स्वरूपले यसलाई लामो समयसम्म धान्न सकेन । फलस्वरूप १९६५ मा मलेसियासमेतको संघबाट छुट्टियो र हाल सिंगापुर एकात्मक राज्य प्रणाली कायम रहेको छ । मलेसिया भने संवैधानिक राजतन्त्रसमेतको सीमित संघीय स्वरूपमा चलेको छ । त्यसैले विश्व परिदृश्यमा हेर्दा संघीयताको पक्ष तथा विपक्ष दुवैमा विचारकहरूको जन्म नभएको होइन ।
अहिले फेडरलको कुरा गर्दा संघीयताको पक्षको कुरा आउँछ । तर, वास्तवमा फेडरलिस्टहरू भनेको केन्द्र वा संघीय सरकारलाई बलियो बनाउने पक्षमा वकालत गर्नेहरूको प्रतिनिधि विचार हो । तत्कालीन परिस्थिति तथा परिवेशले फेडरलिस्टहरू अधिकारको विकेन्द्रीकरण भन्दा पनि केन्द्रीकरणका पक्षपति हुन् । यो स्वाभाविक पनि थियो किनभने अठारौँ शताब्दीमा फरक देश तथा राज्यहरूबीच एकता कायम गरी ती देशहरू मिलेर बनेको संघलाई बलियो बनाई शक्तिसञ्चयको माध्यमबाट शत्रुलाई परास्त गर्नु थियो । त्यैसले संयुक्त राज्य अमेरिकाको निर्माण गर्दा रिपब्लिकन तथा फेडरलिस्टहरूबीच द्वन्द्व चलेको थियो । रिपब्लिकनहरू व्यक्ति स्वतन्त्रता र राज्यहरूको अधिकारका हिमायती थिए । यसका अगुवाहरू संघीयताको विरोधीका रूपमा चिनिन्थे । भर्जिनियाका हेनरी पैट्रिक तथा जर्ज मेसनजस्ता व्यक्तिहरू यस्तो विचार राख्थे । जर्ज मेसनले अधिकारको दस्ताबेज
(बिल अफ राईट) पारित गरी व्यक्तिगत अधिकारको प्रत्याभूति भएपछि मात्र संयुक्त राज्य अमेरिककाको संविधानमा हस्ताक्षर गरेका थिए । त्यसैले पनि संघीयता एक प्रकारको शासन प्रणाली हो जसको प्रमुख आधार राजनीतिक तथा आर्थिक अधिकारको बाँडफाँड नै हो । अधिकारको बाँडफाँड त्यस्तो पेचिलो विषय हो जसले सधैँ एकनासले  काम गर्न सक्दैन । त्यसैले संघीयताका स्वरूप र अधिकार बाँडफाँडको व्यवस्थापनका एउटै मोडेल सबै ठाउँमा प्रयोग हुन सक्छ भन्ने छैन । कतिपय ठाउँमा एकात्मक राज्य व्यवस्थाअन्तर्गत पनि अधिकारको अत्यधिक विकेन्द्रीकरण गरी संघीय व्यवस्थामा झैँ विधायिकी अधिकारसमेत प्रादेशिक सरकारलाई दिएर केन्द्र तथा प्रदेशबीच सन्तुलन गर्ने कोसिस गरेको पाइन्छ ।  यद्यपि यो व्यवस्था सधैँ एकनासले कामयावी हुन सकेको देखिँदैन । यसको उदाहरण हो संयुक्त अधिराज्यको स्कटल्यान्ड, जहाँ मुद्रा निस्कासनको अधिकारसमेत भएको संसद् पनि छ । यद्यपि त्यहाँ पनि केन्द्र र प्रादेशिक सरकारबीच कतिपय विषयमा द्वन्द्व कायमै छ । तीन सय वर्षअघि तत्कालीन बेलायत साम्राज्यको अंग बन्न पुगेको स्कटल्यान्डका बासिन्दाहरूमा अझै पनि अधिकारको समुचित हस्तान्तरण हुन नसकेको अनुभूति भइरहेको छ । त्यस्तै चीन एकात्मक राजनीतिक प्रणाली तथा कम्युनिस्ट शासन व्यवस्था भएको देश हो । ताइबानको विषयमा नबोल्दा पनि २२ प्रदेश (प्रोभिन्स), पाँच स्वशासित क्षेत्रहरू, केन्द्र नियन्त्रित चार महानगरपालिका र मकाउ तथा हङकङसहित दुई विशेष प्रशासकीय क्षेत्रसमेत ३३ एकाइमा विभाजित जनसंख्याको दृष्टिले विश्वमा पहिलो तथा क्षेत्रफल एवं अर्थव्यवस्थाका दृष्टिले विश्वको दोस्रो ठूलो देश चीन पनि विशेष गरी आर्थिक तथा राजस्व परिचालनको विषयमा प्रदेश तथा क्षेत्रगत एकाइहरूलाई अत्यधिक अधिकार दिई चिनियाँ तरिकाको वित्तीय संघीयताको मोडेलसमेत प्रस्तुत गर्न सफल भएको पाइन्छ । अर्थात् यहाँ वित्तीय विषयमा संघीयताको चरित्र विकास भएको पाइन्छ । यद्यपि चीन भविष्यमा जनवादी गणतन्त्रबाट संघीय गणतन्त्रतर्फ अगाडि बढ्ने अनुमान पनि कतिपयले लगाउने गरेका छन्  । तर, हालसम्मको शासनको मूल दर्शनलाई आधार बनाएर हेर्दा यो त्यति सहज देखिँदैन ।
अर्को ढंगले हेर्दा संघीय ढाँचालाई कुनै पनि देशको आर्थिक सामाजिक संरचना तथा भाषिक र जातीय बनोटले समेत प्रभाव पारेको हुन्छ । जर्मनीको संघीयता र भारतको संघीयतामा कतिपय विषयमा एकरूपता देखिए पनि साँच्चै भन्नुपर्दा भारतले अर्धसंघीय संरचना र भिन्न राज्यहरूबीच पनि भिन्न अधिकार भएको एसेमेट्रिक मोडेलमा संघीय शासनको अभ्यास गरिरहेको देखिन्छ । स्विट्जरल्यान्डको र क्यानडाको मोडल तुलनात्मक रूपमा कम बोझिलो देखिए पनि भौगोलिकता, भाषा, आर्थिक विकासको स्तर तथा जनसांख्यिक बनोटमा समेत यिनको आ–आफ्नै विशेषता भएका कारणले अन्यत्र यो प्रणाली ठ्याकै लागू हुन सक्दैन । प्रदेशको संख्या र उनीहरूले प्रयोग गर्ने अधिकार पनि मात्रात्मक रूपमा तलमाथि रहेको देखिन्छ । संख्याको हिसाबले ८२ भन्दा बढी राज्य भएको रुस तथा ५० वटा राज्य भएको अमेरिकाको तुलनामा सुरुमा दुईवटा राज्यबाट हाल १३ वटा राज्य भएको  क्यानाडा तथा तीनवटाबाट ३६ वटामा  पुगेको नाइजेरियाका पनि आफ्नै विशेषता छन् ।  संघीयस्वरूपको निर्माण गर्दा राज्यको संख्याको दृष्टिकोणले पनि सुरुका दिनमा थोरै संख्यामा प्रदेश बनाउने र संघीय व्यवहारको विकाससँगै अभ्यास र अनुभवद्वारा क्रमश: आवश्यकताअनुसार राज्यको संख्या बढाउँदै जानु बढी व्यावहारिक र वैज्ञानिक देखिएको छ ।  उदाहरणका लागि मूलत: ९९ लाख ८५ हजार वर्ग किमी क्षेत्रफल तथा तीन करोड पचास लाख जनसंख्या भएको र दुईवटा भाषा बोलिने विशाल देश क्यानाडामा सुरुमा क्युबेक र  अन्टारियो गरी दुईवटा प्रदेश भएकामा क्रमश: त्यसमा वृद्धि हुँदै जनसंख्याको विविधीकरण र क्षेत्रीय अर्थतन्त्रलाई आधार मानेर १० वटा प्रदेश र तीनवटा केन्द्र शासित प्रदेश गरी १३ वटा राज्य पुग्नुले संघको स्वरूप निर्माणमा अनुभव तथा समयले कत्तिको काम गर्दोरहेछ भन्ने पुष्टि हुन्छ । त्यस्तै अर्को उदाहरण भारत हो । प्रारम्भमा १४ वटा राज्य रहेको संघमा अहिले २८ प्रदेश तथा सात केन्द्र शासित प्रदेश रहेका छन् । तिलंगना राज्यसमेत थप राज्यहरूको माग पनि बढिरहेको सम्बन्धमा यिनको संख्या वृद्धि हुँदै जाने देखिन्छ । यसमा पनि अनुभव, आत्मनिर्भरतमा वृद्धि तथा संघीय व्यवहारको विकासले काम गरेको छ । तसर्थ, नेपालमा पनि यस्ता अभ्यास र अनुभवबाट सिकेर अहिलेलाई सीमित संख्याका प्रदेश तथा पर्याप्त स्वायत्ततासहितका स्थानीय गाउँ र नगर सरकारको व्यवस्था गरी राज्यको पुन:संरचना गरिनुपर्छ । साथै भोलिका दिनमा अनुभव तथा व्यवहारको आधारमा हरेक १० वर्षमा परिमार्जन तथा सुधार गर्दै जाने गरी संविधान जारी गर्नु बुद्धिमानी देखिन्छ ।